Centres résidentiels pour personnes dépendantes. Fermeture ?
Texte déposé
Dans le souci d'assurer la continuité des prestations offertes
par les centres résidentiels pour personnes dépendantes
(drogues et alcool), je prie le Conseil fédéral de
bien vouloir répondre aux questions suivantes:
Le Conseil fédéral est-il, comme moi, d'avis qu'une
volonté de rigueur budgétaire ne saurait, pour autant,
mettre en péril la poursuite des activités thérapeutiques,
visant notamment à l'abstinence, d'un grand nombre d'institutions
résidentielles en faveur des personnes dépendantes?
Au moment de la constitution d'un groupe de travail
chargé d'étudier le rapport entre l'invalidité et
la dépendance, le Conseil fédéral ne pense-t-il
pas qu'il est judicieux de donner suite à la demande de
moratoire pour la mise en oeuvre de l'ensemble des modifications
introduites ou prévues par l'AI dans sa pratique de subventionnement
dans le domaine de l'aide aux toxicomanes, demande de moratoire
formulée récemment par la Centrale de coordination
nationale de l'offre de thérapies résidentielles
pour les problèmes de drogue (COSTE)?
Développement
Depuis maintenant près de deux ans, l'OFAS subordonne toute
prestation individuelle ou collective de l'AI à la preuve
de l'invalidité des personnes séjournant en institution,
se fondant sur la jurisprudence très restrictive du Tribunal
fédéral des assurances.
Si cette nouvelle orientation correspond à un souci légitime
d'unification dans la pratique d'attribution des subventions, et
donc à une recherche de gestion rigoureuse des deniers publics,
elle pose des problèmes importants aux institutions résidentielles
pour personnes dépendantes (alcool et drogues). Ces problèmes
deviennent quasiment insolubles quand les exigences de l'OFAS,
notamment en matière de certificats médicaux, changent
au fil des mois, de manière rétroactive.
L'exemple d'ARGOS, association d'aide aux personnes
toxico-dépendantes qui gère deux institutions résidentielles à court
et moyen terme, est, à cet égard, éloquent:
- En juin 1995, l'OFAS demande à ARGOS de produire, à partir
de 1996, une attestation médicale pour ses résidents,
attestant de leur invalidité. Aucun modèle n'est
fourni, ARGOS établit un modèle d'attestation qui
est remis à l'OFAS, pour information. L'OFAS n'émet
aucun contrordre.
- En juin 1996, une circulaire de l'OFAS propose
un exemple d'attestation médicale en précisant, cependant
que "les médecins sont libres de délivrer tout
autre type d'attestation d'atteinte à la santé déterminante
pour l'AI". ARGOS ne change pas ses certificats médicaux,
n'ayant toujours pas reçu de préavis négatif à leur
propos.
- En septembre 1997, l'OFAS indique à ARGOS que les certificats
médicaux produits en 1996 ne lui permettent pas d'établir
l'état d'invalidité de ses résidents et répond
négativement aux demandes de subventionnement des années
1995 (!) et 1996.
- En novembre 1997, enfin, suite à l'intervention d'ARGOS,
l'OFAS renonce à l'exigence de nouvelles attestations médicales
pour 1995 mais maintient sa demande pour 1996 et 1997, pour toutes
les personnes entrées à partir de juin 1996. Tant
en raison de l'effet rétroactif de la demande que de la
brièveté des séjours dans l'une de ses institutions
(3 mois au maximum), il est impossible à ARGOS de retrouver
le domicile actuel de tous ses anciens résidents et/ou de
demander aux médecins de retrouver leurs patients pour obtenir
décharge les déliant du secret médical, le
tout dans un délai d'un mois. Il s'ensuivra vraisemblablement
pour ARGOS un non - subventionnement par l'OFAS de l'ordre de 300
000 francs par année, pour 1996 et 1997.
ARGOS n'est pas la seule organisation en difficulté. Nombreuses
sont les organisations qui voient leur subventionnement gravement
compromis et, avec lui, la poursuite de leurs activités.
Réponse du Conseil fédéral 02-03-1998
Le Conseil fédéral tient beaucoup à trouver
des voies permettant de maintenir une offre différenciée
dans le domaine des dépendances. Cependant, il n'est pas
toujours justifié de financer le domaine relevant des dépendances
avec des ressources provenant de l'assurance-invalidité (AI).
Cette constatation a conduit à réexaminer la pratique
de l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS).
Jusqu'en 1996, ce dernier a versé des contributions d'assurance
provenant des ressources de l'AI à des institutions d'aide
en cas de dépendance, sans vérifier dans chaque cas
particulier si la majorité des personnes séjournant
dans lesdites institutions étaient réellement invalides
au sens de la LAI. L'OFAS procède actuellement à cette
vérification au nom de l'égalité de traitement
applicable à toutes les institutions. Ce faisant, l'OFAS
suit la jurisprudence constante du Tribunal fédéral
des assurances (TFA) qui a arrêté à plusieurs
reprises que la dépendance en soi ne constitue pas une atteinte à la
santé au sens de la LAI.
L'exemple de l'institution ARGOS illustre le fait
que l'OFAS a clairement fait connaître son intention de vérification
et qu'il n'a pas pris de mesures rétroactives. C'est ainsi
que l'institution ARGOS a été prévenue par écrit
en juin 1994 déjà - et non en juin 1995, comme le
dit l'interpellation - que dorénavant, il faudrait produire
un certificat médical attestant que l'atteinte à la
santé dont souffre un résident relève de l'AI.
Vu certaines incertitudes relatives à la forme des certificats
médicaux, l'OFAS a fait une concession à ARGOS en
renonçant aux certificats médicaux de l'année
1995. Cette attitude est conforme à sa pratique, soit, dans
le doute, de trancher en faveur de l'institution.
L'OFAS n'a pas non plus constamment modifié ses instructions,
il s'est borné à les préciser. En effet, il
s'est avéré, au vu des premières expériences
faites avec les certificats médicaux reçus, que ces
attestations, faute d'informations détaillées, ne
permettaient pas au service médical de la division AI de
l'OFAS de procéder à une vérification adéquate.
L'OFAS a donc rédigé un modèle de certificat, à la
demande de diverses institutions, et l'a envoyé à toutes
les institutions, par lettre circulaire de juin 1996. Les réactions
parvenues à l'OFAS l'ont incité à préciser
encore le certificat modèle au début de 1997, en
collaboration avec l'Office fédéral de la santé publique.
La dernière version assortie d'informations destinées
au corps médical a été envoyée aux
institutions par lettre circulaire de juin 1997.
Le Conseil fédéral répond comme suit aux questions
posées:
1. La pratique de l'OFAS suit la jurisprudence du
TFA; elle n'est pas le fruit d'une politique d'économies. Le
Conseil fédéral est cependant conscient que la pratique
révisée de l'OFAS pourrait mettre des institutions
thérapeutiques en difficulté.
Comme il tient à maintenir une offre différenciée
de l'aide aux personnes dépendantes, il cherche de nouvelles
sources de financement. Le DFI a donc mis en oeuvre les mesures
suivantes:
- Mandat a été donné à un expert externe
d'éclaircir dans un avis de droit si les possibilités
actuelles de subventionnement par toutes les assurances sociales,
compte tenu de la législation et de la jurisprudence actuelle,
sont réellement épuisées.
- Création d'un groupe d'experts chargé de faire
le point des connaissances actuelles dans le débat scientifique
associant le droit et la socio-psychiatrie et portant sur la relation
entre dépendance et invalidité, de discuter les bases
de la jurisprudence du TFA sous l'angle matériel et médical
et, le cas échéant, d'élaborer de nouvelles
bases de décision.
Les rapports de ces groupes d'experts devraient être disponibles
d'ici le second semestre de 1998. On pourra alors envisager les
suites à donner et leurs conséquences.
2. La COSTE a demandé un moratoire jusqu'à ce que
les résultats des travaux d'experts soient connus et que
la réforme de la péréquation financière
porte ses fruits. La question de la péréquation financière
n'a pas encore été tranchée à l'échelon
politique; d'éventuels changements ne seront vraisemblablement
pas suivis d'effets avant 2002 au plus tôt. Il n'est pas
concevable que l'AI, en qualité d'assurance sociale, continue
encore si longtemps à appliquer une pratique qui ne place
pas toutes les institutions sur pied d'égalité et
qui ne correspond pas à la jurisprudence actuelle. Le DFI
examine actuellement une réglementation transitoire pour
les années d'exploitation 1997 et 1998.
Déclaration auteur/auteurs : partiellement satisfait
Chronologie:
20-03-1998 CN La discussion est reportée.
22-12-1999 En suspens depuis plus de deux ans; classement.
